Una frontera más densa que una cordillera
Después de años de esperar
la transformación del marco legal que rige a la migración internacional en el
país, gestado durante la dictadura de Pinochet, el cambio parece aproximarse,
pero por derecha. El proyecto de Ley de Migraciones anunciadohace unas semanas
y el endurecimiento de la “política” migratoria bajo la gestión de Sebastián
Piñera.
Por Fernanda Stang
4 de agosto de 2012
La norma
principal que rige actualmente las migraciones en Chile, el Decreto Ley (DL) Nº
1.094, “Sobre extranjeros en Chile”, data de 1975, es decir, se gestó bajo un
estado de excepción como la sanguinaria dictadura del General Augusto Pinochet
(1973 a 1990). Se trata de un instrumento “legal” muy restrictivo
—las comillas obedecen a esta factura dictatorial—, que
atenta contra diversos derechos de los inmigrantes.
Es inevitable
preguntarse por esta ominosa persistencia, a más de dos décadas de finalizado
el régimen militar, interrogante para el que se han ensayado diversas
respuestas: la negativa de la oposición a modificar la norma durante los
gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia —coalición de partidos políticos de centro-izquierda que gobernó el
país desde el retorno a la democracia hasta la llegada de la derecha al poder
en 2010—; el hecho que la migración internacional no constituía un tema
de la agenda gubernamental y social del país, que muchos aspectos conflictivos
de la norma eran en realidad letra muerta… Me parece más plausible la hipótesis
según la cual, de algún modo, la permanencia del decreto-ley era (o es)
funcional a la estrategia migratoria del Estado chileno: restringir el ingreso
de migrantes con determinada pertenencia de clase y étnica. Y nótese que digo
estrategia y no política, y aquí vale la pena una digresión.
Por una parte,
es cierto que legislación y política migratoria no son equiparables, pero
muchas veces el papel relevante de las normas en el ordenamiento de estos
asuntos lleva a confundirlas (Mármora, 2003)[i].
Por la otra, también podría discutirse la existencia o no de una política
migratoria del Estado chileno[ii],
lo que a su vez nos remitiría al debate en torno a la noción de política de
Estado, y eso excede las pretensiones de estos apuntes. Tomaré sin embargo la
tesis de Carolina Stefoni (2011)[iii],
una de las expertas chilenas en materia de migración internacional, cuando
sostiene que la estrategia consistente en resolver situaciones puntuales de
vulneración de derechos de los inmigrantes que han tomado los gobiernos
chilenos (su análisis alude a las administraciones de la Concertación) sin
modificar una legislación fundada en los ejes de la seguridad y el control no
constituye una ausencia de política migratoria, sino que es en sí misma una
política, es decir, una política de la no política. Por lo demás, los gobiernos
anteriores actuaron de ese modo en varios ámbitos de la realidad social del
país, sin alterar ciertas estructuras legales e institucionales heredadas de la
dictadura y funcionales a determinados intereses. La gran movilización
estudiantil por la reforma del sistema educativo del último tiempo es un clamor
frente a esa actitud en este campo específico.
Entonces,
podríamos hablar de política migratoria chilena con estos recaudos y
ambigüedades, y considerando que el marco legal vigente desempeña un rol
significativo en ella. En este sentido, desde el retorno a la democracia ha
habido tres intentos de modificar el principal instrumento de esta normativa (el
DL 1.094 y su reglamento, plasmado en el decreto 597 de 1984): uno a fines de
1993, cuando se presentó el proyecto Nº 2.891, que en rigor no se alejaba
sustancialmente del decreto 1.094, e incluso en algunos aspectos introducía
mayores restricciones, y que se archivó en 1997; un anteproyecto de ley de
1998, cuyo trámite parlamentario no prosperó (Martínez, 2002)[iv],
y el más claro, una iniciativa de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010),
que tampoco pudo materializarse.
Las perspectivas
indicaban que el gobierno presidido por Sebastián Piñera no sería el que
cambiaría esta historia. En su informe anual de la situación de los derechos
humanos en el país correspondiente a 2010, el Centro de Derechos Humanos de la
Universidad Diego Portales afirmabaque el gobierno actual no había manifestado
su intención de revisar el marco jurídico en relación con esta materia
(CDH-UDP, 2011)[v];
es más, el propio presidente Piñera sostenía que lo que haría su gobierno en el
área migratoria era “respetar la legislación vigente” (Stefoni, 2011:83). Pero
las contradicciones emergieron prontamente, quizás como reflejo de las miradas
disímiles sobre este tema al interior de la alianza gobernante. El
subsecretario del Interior, Rodrigo Ubilla, anunciaba en el diario El Mercurioen octubre de 2010 que se
actualizaría la ley de Extranjería, se “flexibilizarían” las visas y se “agilizarían”
las expulsiones (El Mercurio, 2010)[vi].
Y al parecer el anuncio se tradujo en acciones concretas, porque el CDH
afirmaba en el mismo documento que si bien durante los primeros meses del
gobierno de Piñera no se habían observado modificaciones significativas en
materia de política migratoria, “en opinión de personas que ofrecen asesoría y
representación jurídica a los migrantes, la aplicación de sanciones y su
ejecución se están intensificando bajo la nueva administración” (CDH-UDP,
2011:238). De hecho, el organismo constataba que el número de órdenes de
expulsión había sido elevado durante 2010, y que la cantidad de expulsiones
ejecutadas en ese mismo período había sido mayor que el número de órdenes de
expulsión.
Este “frente de
acción” ha continuado. A comienzos de este año, el Comité de Refugiados
Peruanos realizó una denuncia en contra de la Policía de Investigaciones, la
Jefatura Nacional de Extranjería y la Policía Internacional ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) por las reiteradas expulsiones
masivas de las que han sido objeto (y que atentan contra un derecho consagrado
en la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares, ratificada por Chile en 2005).
Según el texto de la denuncia: “Desde hace varios meses la Policía
Internacional viene realizando uno o dos operativos mensuales de expulsiones
masivas de ciudadanos peruanos, sin importar las circunstancias particulares,
ni los vínculos familiares o los recursos administrativos y judiciales que
pudieran estar interpuestos. Todo ello, luego de detenciones previas e
incomunicaciones ilegales, presiones indebidas, amenazas y engaños” (Correa,
2012)[vii].
A este panorama
se suma el anuncio del plan Frontera Norte en el discurso presidencial del 21
de mayo de 2011, que ha implicado y supondrá mayor presencia policial en esa
zona, con el argumento de evitar el ingreso de drogas por esa vía. No es casual
que los controles se densifiquen en esa frontera, principal puerta de ingreso
de la migración peruana, la más numerosa en el país.
Ha habido otros hechos que plasman las significaciones en torno a la
migración internacional que prevalecen en el discurso y el imaginario del
partido gobernante bajo la gestión del Presidente Sebastián Piñera —la
Coalición por el Cambio, conformada por Renovación Nacional (RN) y la Unión Demócrata
Independiente (UDI), el ala más conservadora—, hechos más coyunturales, pero no
por ello menos decidores. Durante los días posteriores al terremoto que sacudió
al país en febrero de 2010, el alcalde de la comuna de Santiago —la que más
inmigrantes damnificados registró—, Pablo Zalaquett (UDI),envió una carta al
Ministerio del Interior solicitando la expulsión de migrantes en situación
irregular, porque según su opinión algunos de ellos estaban“aprovechándose” de
la solidaridad de los chilenos. Además afirmaba en un diario de circulación
nacional (La Tercera): “Si quiere gente de otro país vivir en Chile, que lo
hagan legalmente y sobre todo que no abusen de irse a instalar en las plazas,
sino que en un lugar como corresponde, porque no es la forma de vivir de los chilenos” (CDH-UDP, 2011:267). En
julio de 2011, el recién asumido Ministro de Economía
Pablo Longueira sostenía en una de las ediciones del programa político Tolerancia cero, del canal Chilevisión, que
los inmigrantes que llegaban al país perjudicaban la mano de obra chilena[viii].
En definitiva,
el análisis de los anuncios y acciones del actual gobierno en materia de
migración internacional parece poder resumirse en algunas ideas clave:
expulsión, securitización, control y restricción del ingreso de migrantes que
llegan al país en busca de trabajo. Y ahora se pretende materializar este
enfoque en una norma.Tantos años han pasado en los que organizaciones de
inmigrantes, ciertos sectores de la sociedad civil y numerosas voces del mundo
académico y de algunos organismos internacionales han reclamado la modificación
de la normativa migratoria, que resulta irónico que los actuales anuncios en
ese sentido sean una muy mala noticia. Era previsible, pero como dijo Borges,
la esperanza nunca es vana.
El pasado 19 de
julio, el Subsecretario del Interior presentó ante el Comité de Desarrollo
Social del gobierno (compuesto por los ministros de Desarrollo Social, Salud,
Trabajo, Agricultura, Educación, Transportes y Telecomunicaciones y la
Secretaría General de la Presidencia) los detalles de un proyecto de ley que
reemplazaría al DL 1.094. Se pretende que esta iniciativa del Ejecutivo sea
enviada al Congreso durante agosto.
Los contenidos
del proyecto de la nueva Ley de Migraciones que pudieron conocerse a través de los medios masivos de comunicación son alarmantes —no he podido acceder aún al texto completo del anteproyecto, así que el análisis que sigue debe leerse como una aproximación a un discurso articulado entre los medios de comunicación y el gobierno en torno a este tema—, y los
fundamentos expuestos públicamente por el subsecretario más aún. Según el
comunicado oficial del gobierno: “Rodrigo Ubilla aseveró que uno de los muchos
efectos prácticos que tendrá esta legislación es el establecimiento de un equilibrio entre la necesidad de
defender los derechos de los trabajadores chilenos con los derechos de aquellos
que aspiran a trabajar en el país. ‘Que no se produzca, como en muchos países,
una competencia desleal producto de
la informalidad’” (Gobierno de Chile, 2012)[ix].
En diálogo con la prensa al hacer el anuncio, indicó que “el proyecto de ley…
definirá categorías migratorias con requisitos claros para poder acceder, no donde se produzca un libre ingreso, sin
definiciones previas a los requerimientos del país” (Radio Bio-Bio, 2012)[x].
Y sentenció que la presencia de trabajadores informales (que equipara con la
figura del migrante) está provocando una disminución de los sueldos de los
chilenos (Radio Bio-Bio, 2012; La Tercera, 2012)[xi].
El objetivo
general del proyecto según los contenidos difundidos en la prensa es “aprovechar en
beneficio del país el aporte de la inmigración internacional, potenciar el
crecimiento y fortalecer el vínculo con los chilenos en el exterior”, propósito
que se inscribe en la lógica del costo-beneficio que sustenta el paradigma de
la gobernabilidad migratoria, uno de los principales rostros de la
gubernamentalidad neoliberal en este ámbito de la formación social (Stang, 2012)[xii].
Según la información publicada en el sitio oficial del gobierno, las principales líneas de la modificación son: “la
iniciativa ofrecerá un menú amplio de
visas; establecerá con claridad los vínculos de los chilenos que viven en el
extranjero; creará una nueva institucionalidad Migratoria y el mandato para la
formulación de una Política Nacional sobre la materia; agilizará el procedimiento de expulsión para aquellos extranjeros
infractores de ley; facilitará el proceso de revalidación de títulos
profesionales extranjeros; y respecto de los trabajadores, mantendrá el límite máximo de 15% de extranjeros en las
empresas, pero excluirá de esta norma
a titulares de visas de menos de un año que no permiten postular a
residencia definitiva”.
Como se
advierte, la figura de la expulsión viene creciendo en el abordaje de la
migración internacional en Chile. En marzo de 2008, la presidenta Michelle
Bachelet[xiii]
presentó un proyecto tendiente a modificar la ley 18.216, que establecía
medidas alternativas a las penas privativas o restrictivas de libertad, en el
que se consideraba la institución de la expulsión de extranjeros condenados a
determinadas penas y que no residieren “legalmente” en el país. Aunque el
decreto ley 1.092 y su reglamento incluyen la figura de la expulsión para
determinadas infracciones en el ingreso, la permanencia y la salida del país, lo
notable y preocupante de esta iniciativa era el hecho de que se intentara
equipararla con un castigo penal y que se la concibiera como una forma de
levantamiento de pena con el propósito de excluir del sistema jurídico a una determinada
categoría de personas (los inmigrantes) (Salinero, 2011)[xiv],
además de la sutil asociación que deslizaba entre inmigración y criminalidad. La
modificación de esta ley se promulgófinalmente el 13 de junio de 2012, y se publicó
en el Diario Oficial del 27 de junio.
En este marco
general, definido también por los anuncios previos de Ubilla en la prensa en el
mismo sentido, el proyecto de Ley de Migraciones buscaría agilizar el
procedimiento de expulsión. Actualmente, las expulsiones de extranjeros que no ingresan
en calidad de turistas deben ser firmadas por el Ministro del Interior, pero
con la modificación bastará la firma del jefe de División, y ya no será
necesaria la toma de razón de la Contraloría. Y no es menor el hecho que ese
carácter de “infractor de la ley” que se adjudica al migrante que se expulsa
muchas veces se sustenta sólo en la contravención de una disposición
administrativa.
La facilitación
del proceso de revalidación de títulos que se anuncia ayuda a delinear los
contornos de esta estrategia migratoria del gobierno: mientras que para algunos
las barreras de ingreso al país se hacen más densas y difíciles de franquear,
para otros (los migrantes calificados) se tornan más laxas.El tipo de migración
para la que aumentan las restricciones refuerza esta idea: se mantiene la cuota
máxima de trabajadores extranjeros en las empresas(15%), pero se excluye de la
posibilidad de acceder a este cupo a aquellos extranjeros con visas de menos de
un año, que no permiten postular a la residencia definitiva, es decir, aumentan
las dificultades para regularizar la situación de los migrantes que trabajan, o
pretenden hacerlo.
Según la
información que se ha hecho pública, la ronda de consultas y discusiones con los
diferentes sectores sociales para la elaboración de este proyecto consideró a
diversos profesionales y expertos internacionales(entre otras modalidades, mediante
un seminario con la OIM),funcionarios de diversas áreas del sector público, 12 organizaciones
no gubernamentales, 16 instituciones académicas y centros de estudio, siete
gremios, cuatro organizaciones internacionales y al Instituto Nacional de Derechos
Humanos. Según esta misma información, en el proceso se recibieron 675
recomendaciones, claro que no se explica cuáles y con qué criterio fueron
consideradas, y si fueron incluidas o no. Hay lugar más que suficiente para la
duda. Macarena Machín, investigadora a cargo del estudio “Los derechos humanos
y la migración en Chile. Desafíos y oportunidades para una convivencia
intercultural”, realizado por el Observatorio Ciudadano y Amnistía
Internacional, decía en diciembre de 2011 que el gobierno no se había abierto a
crear una mesa de trabajo participativa con organizaciones sociales para desarrollar
el proyecto de ley (Pacheco, 2011)[xv].
Pero por si las
nubes negras fueran pocas en este escenario, dos días antes de los anuncios de
Ubilla, un grupo de diputados de la derecha, mayoritariamente de la UDI —entre
ellos Iván Moreira— presentaron unproyecto de ley que “Modifica
el Decreto Ley N°1.094, de 1975, limitando la autorización aturistas para
ejercer actividades lucrativas”. En primer lugar cabe preguntarse qué sentido
tiene, o cómo debe leerse, un intento de modificación de una norma que pretende
ser reemplazada. ¿Es tal el nivel de descoordinación en la alianza gobernante,
o más bien es una pugna abierta entre diversas facciones que disputan
diferentes formas de abordar la migración? Esta última opción no parece ser el
caso, porque en términos generales las medidas apuntarían en el mismo sentido.
Entonces, la confusión aumenta.
Este proyecto propone
eliminar el artículo 48 del Decreto Ley N° 1094 de 1975, que faculta al
Ministerio del Interior, a la Gobernación Provincial y a la Intendencia de la
Región Metropolitanaa autorizar, en casos calificados, que el turista trabaje
en Chile por un plazo no mayor de 30 días, prorrogables por períodos iguales
hasta el término del permiso de turismo, es decir, 90 días como máximo. Según
el texto del proyecto, el otorgamiento de estas autorizaciones se habría
extendido en forma preocupante y arbitraria. Llama la atención que este intento
de modificación se justifique a partir de un fenómeno bien acotado: “El
crecimiento de la actividad destaca en la región de Aysén, especialmente en
Coyhaique, donde los operadores turísticos suelen no ser nacionales, generando
la consecuente merma de fuente laboral y de desarrollo empresarial a favor de
los chilenos y por consiguiente, provocando que los ingresos que se obtienen
por el desarrollo de una actividad que suele ser costosa, no queden en Chile,
sino que vayan al país de donde proviene el operador” (Biblioteca del Congreso
Nacional de Chile, 2012)[xvi].
Pero más allá de la descoordinación entre estas acciones —este
proyecto de modificación y el proyecto de Ley de Migraciones—, es claro que la
idea del extranjero que desplaza a los chilenos en el mercado laboral se ha
transformado en un enunciado muy denso en el discurso migratorio del gobierno.
Decir que este escenario es desalentador es ser demasiado optimista. Esta embestida de franca derechización de la política migratoria se enfrenta a inmigrantes con un escaso nivel de organización, movimiento que además, o por lo mismo, no tiene demasiada fuerza. Pero no me resigno a pensar que, después de tantos años de esperar esta transformación, el cambio vendrá por derecha. Como decía Borges en esa milonga para Jacinto Chiclana, “siempre el coraje es mejor”. Y hará falta harto de eso para tratar de evitar que las fronteras se tornen más densas que la propia cordillera.
Decir que este escenario es desalentador es ser demasiado optimista. Esta embestida de franca derechización de la política migratoria se enfrenta a inmigrantes con un escaso nivel de organización, movimiento que además, o por lo mismo, no tiene demasiada fuerza. Pero no me resigno a pensar que, después de tantos años de esperar esta transformación, el cambio vendrá por derecha. Como decía Borges en esa milonga para Jacinto Chiclana, “siempre el coraje es mejor”. Y hará falta harto de eso para tratar de evitar que las fronteras se tornen más densas que la propia cordillera.
[i]Mármora, L. (2003). Las
políticas de migraciones internacionales. Buenos Aires: Paidós/ OIM.
[ii] Una postura radical al respecto es la que expuso Daisy Margarit,
académica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Alberto
Hurtado, al sostener que: “En Chile ni siquiera existe una ley de inmigración,
sino solamente normas de control de fronteras” (Rodrigo Alarcón López, “La
cifra invisible: Los inmigrantes que el Gobierno no destaca en el extranjero”,
Diario Electrónico Radio.Uchile.cl, jueves 15 de diciembre de 2011).
[iii]Stefoni, C. (2011). “Ley y política migratoria en Chile. La
ambivalencia en la comprensión del migrante”. En Bela-Feldman y otros (comps.).
La construcción social del sujeto
migrante en América Latina. Prácticas, representaciones y categorías.
Quito: FLACSO, Sede Ecuador/ CLACSO/ Universidad Alberto Hurtado.
[iv]Martínez, J. (2002). “Exigencias y posibilidades para políticas de
población y migración internacional. El contexto latinoamericano y el caso de
Chile”. (Serie Población y Desarrollo
No. 24). Santiago: CEPAL.
[v] Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales (CDH-UDP)
(2006). Informe anual sobre derechos
humanos en Chile 2010. Santiago: UDP.
[vi] El Mercurio (2010). “Gobierno delinea nueva política migratoria:
flexibilizará visas, pero agilizará expulsiones”,17 de octubre.
[vii] Correa, Paula (2012). “Refugiados peruanos denuncian a
instituciones chilenas por expulsiones masivas”, Diario Electrónico
Radio.Uchile.cl, viernes 30 de marzo.
[viii] Las palabras textuales del Ministro durante la entrevista fueron: “Tenemos
que tener una buena política de migración en Chile, porque al final nos estamos
llenando de personas que están llegando de Haití, de Colombia, de Perú, de
Bolivia, mientras más populistas tengamos en la región eso es uno de los
problemas que enfrenta Chile, para mí uno de los mayores problemas que va a
tener Chile es el de migración (…) Mientras tengamos estos populismos que
tenemos en la región finalmente, y Chile creciendo al 6%, nos va a llegar, y al
final eso nos perjudica obviamente la mano de obra chilena, entonces tenemos
que discutir las políticas de migración en Chile, este va a ser un fenómeno que
vamos a tener que discutir” (en línea, http://www.chilevision.cl/home/content/view/372858/229/,
minuto 23:32 a 24:08).
[ix]Gobierno de Chile (2012), “Comité de Desarrollo Social analizó
anteproyecto de Ley de Migraciones”, 19 de julio [en línea]
http://www.gob.cl/informa/2012/07/19/comite-de-desarrollo-social-analizo-anteproyecto-de-ley-de-migraciones.htm
[3 de agosto de 2012].
[x] Radio Bio-Bio (2012), “Subsecretario Ubilla: ‘Tenemos trabajadores
extranjeros que hacen bajar el sueldo a los chilenos’”, biobiochile.cl, 19 de
julio.
[xi] La Tercera, “Subsecretario Ubilla: ‘Tenemos trabajadores
extranjeros que le bajan el sueldo a los chilenos’", 19 de julio.
[xii] Stang, María Fernanda (2012). “Estado y migración internacional en
el Chile de la posdictadura: una relación con cara de Jano”, Revista Sociedades de Paisajes Áridos y Semiáridos,
Revista Científica del Laboratorio de Arqueología y Etnohistoria de la Facultad
de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Río Cuarto, Año IV, volumen VII
(en prensa).
[xiii] Quien, nobleza obliga, presidió la
administración en que más progresos se lograron en materia de reconocimiento de
derechos de los inmigrantes, especialmente en el ámbito de la educación y la
salud.
[xiv]Salinero, S. (2011). “La expulsión de extranjeros en el derecho
penal. Una realidad en España, una posibilidad en Chile”. Política Criminal 6(11), 106-141.
[xv] Pacheco, Cristián (2011). “Día del Inmigrante: ‘Chile es un país
abiertamente discriminatorio y racista’”, Diario Electrónico Radio.Uchile.cl,
domingo 18 de diciembre.
[xvi] Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2012). Proyecto de ley.
“Modifica el Decreto Ley N°1.094, de 1975, limitando la autorización a turistas
para ejercer actividades lucrativas”, Boletín 8451-06[en línea] http://sil.congreso.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?8451-06
[3 de agosto de 2012]
